经济责任审计是指审计机关依法依规对党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任履行情况进行监督、评价和鉴证的行为。经济责任审计工作起步于上个世纪80年代,经历了近三十年的探索与完善,走上了规范化、制度化的轨道。在《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》及其实施细则颁布实施后,标志着以宪法为渊源、以审计法及其实施条例为主体、以两办《规定》和《实施细则》为核心、以有关文件和地方性法规为补充的经济责任审计法规制度体系日臻完善。根据经济责任审计相关规定及有关法律法规,整理了经济责任审计的依据、要求、对象、内容、程序、责任界定、责任追究等相关知识,供参考。

一、经济责任审计的依据

(一)法律、法规

1.《中华人民共和国审计法》第25条;

2.2010年10月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》(中办发[2010)32号,以下简称两办《规定》)

3.2014年7月中央经济责任审计工作部际联席会议印发的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》(审经责发〔2014〕102号,下称《实施细则》)

(二)相关要求

1.党的十八大报告就健全权力运行制约和监督体系提出健全经济责任审计制度;

2.党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求“加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督,加强行政监察和审计监督”和“对领导干部实行自然资源资产离任审计”;

3.党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》和国务院下发的《关于加强审计工作的意见》分别作出对领导干部履行经济责任情况实行全覆盖的要求。

二、经济责任的含义

根据两办《规定》第四条,经济责任是指领导干部在任职期间因其所任职务,依法对本地区、本部门(系统)、本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动应当履行的职责、义务。

(一)领导干部经济责任分类

1.从法律效力上分为法定责任和约定责任:

法定责任是指与特定领导职务相关的由国家法律、法规或相关规定明确规定的领导干部在经济工作中应承担的职责和义务;

约定责任是指虽没有法律规定,但在实际经济工作中,领导干部应承担的约定职责和义务,如考核指标、目标任务等。

2.从内容上分为:经济决策责任、经济管理责任、经济与社会发展责任执行经济政策责任、个人廉政责任等。

(二)经济责任的具体内容

《广州市本级领导干部任前经济责任告知办法》(试行)分别列示了不同类型领导干部的一些具体经济责任,内容详见附件。

三、经济责任审计的对象

按照两办《规定》及《实施细则》的规定,经济责任审计的对象主要包括以下三种类型:

(一)地方党委、政府、审判机关、检察机关的正职领导干部或者主持工作一年以上的副职领导干部,包括履行政府职能的政府派出机关、政府设立的开发区和新区等。

(二)中央和地方各级党政工作部门、事业单位和人民团体等单位党委(含党组、党工委等)和行政正职领导干部或者主持工作一年以上的副职领导干部,包括党委、政府设立的超过一年以上有独立经济活动的临时机构的主要领导干部等。

(三)国有和国有控股企业(含国有和国有控股金融企业)的法定代表人,根据需要可以对企业中不担任法定代表人但实际行使相应职权的董事长、总经理、党委书记等主要领导人员进行审计。

(四)根据地方党委、政府的要求,审计机关可以对村党组织和村民委员会、社区党组织和社区居民委员会的主要负责人进行经济责任审计。

领导干部经济责任审计的对象范围依照干部管理权限确定,部门、单位(含垂直管理系统)部管理领导干部的经济责任审计,由部门、单位负责组织实施。

四、经济责任审计的程序

经济责任审计计划的制订:由市委组织部、市纪委、市国资委、市审计局等单位提岀建议名单,市经济责任审计工作联席会议进行研究、审核,经报市长审定后纳入审计机关年度计划并组织实施。

经济责任审计的实施:审计机关向被审计领导干部及其所在单位发出审计通知书;审计组赴被审计单位实施审计;开始实施经济责任审计时,召开有审计组主要成员、被审计领导干部(人员)及其所在单位领导班子成员、内设机构和直属单位主要负责人参加的进点会议。在进点会议上,由审计组介绍审计的背景、目标、主要内容和工作安排等,由被审计领导干部作履行经济责任情况的述职报告。审计组进点后,在被审计领导干部(人员)所在单位,对被审计领导干部(人员)进行经济责任审计公示。审计组现场审计结束后,将审计组的审计报告书面征求被审计领导干部及其所在单位意见;审计组根据被审计领导干部及其所在单位的回复意见对审计报告进行修改,审计机关对审计组的审计报告进行审议后出具审计机关的经济责任审计报告和审计结果报告。

经济责任审计报告送达被审计领导干部及其所在单位,被审计领导干部对审计报告有异议的,可以向审计机关提出申诉,申诉后仍有异议的可以向上一级审计机关提出复核。

五、经济责任审计的内容

领导干部履行经济责任审计的主要内容为检查领导干部履职尽责的情况及决策情况,具体表现为执行政策、履行职责、经济决策及效果等方面,核心是权力运行、责任履行、资源(资产、资金)管理分配及使用。

根据两办《规定》及其《实施细则》的规定,各类领导干部经济责任审计的主要内容如下

(一)地方各级党委主要领导干部经济责任审计的主要内容(《实施细则》第13条)

1、贯彻执行党和国家、上级党委和政府重大经济方针政策及决策部署情况；

2、遵守有关法律法规和财经纪律情况;

3、领导本地区经济工作,统筹本地区经济社会发展战略和规划,以及政策措施制定情况及效果;

4、重大经济决策情况;

5、本地区财政收支总量和结构、预算安排和重大调整等情况;

6、地方政府性债务的举借、用途和风险管控等情况;

7、自然资源资产的开发利用和保护、生态环境保护以及民生改善等情况;

8、政府投资和以政府投资为主的重大项目的研究决策情况;

9、对党委有关工作部门管理和使用的重大专项资金的监管情况,以及厉行节约反对浪费情况;

10、履行有关党风廉政建设第一责任人职责情况,以及本人遵守有关廉浩从政规定情况;

11、对以往审计中发现问题的督促整改情况;12、其他需要审计的内容。

(二)地方各级政府主要领导干部经济责任审计的主要内容(《实施细则第14条)

1、贯彻执行党和国家、上级党委和政府、本级党委重大经济方针政策及决策部署情况;

2、遵守有关法律法规和财经纪律情况;

3、本地区经济社会发展战略、规划的执行情况,以及重大经济和社会发展事项的推动和管理情况及其效果

4、有关目标责任制完成情况;

5、重大经济决策情况;

6、本地区财政管理,以及财政收支的真实、合法、效益情况;

7、地方政府性债务的举借、管理、使用、偿还和风险管控情况;

8、国有资产的管理和使用情况;

9、自然资源资产的开发利用和保护、生态环境保护以及民生改善等情况;

10、政府投资和以政府投资为主的重大项目的研究、决策及建设管理等情况:

11、对直接分管部门预算执行和其他财政收支、财务收支及有关经济活动的管理和监督情况,厉行节约反对浪费情况,以及依照宪法、审计法规定分管审计工作情况;

12、机构设置、编制使用以及有关规定的执行情况;

13、履行有关党风廉政建设第一责任人职责情况,以及本人遵守有关廉洁从政规定情况;

14、对以往审计中发现问题的整改情况15、其他需要审计的内容。

(三)党政工作部门、审判机关、检察机关、事业单位和人民团体等单位主要领导干部经济责任审计的主要内容(《实施细则》第15条):

1、贯彻执行党和国家有关经济方针政策和决策部署,履行本部门(系统单位有关职责,推动本部门(系统)、单位事业科学发展情况;

2、遵守有关法律法规和财经纪律情况

3、有关目标责任制完成情况;

4、重大经济决策情况;

5、本部门(系统)、单位预算执行和其他财政收支、财务收支的真实合法和效益情况;

6、国有资产的采购、管理、使用和处置情况;重要项目的投资、建设和管理情况

8、有关财务管理、业务管理、内部审计等内部管理制度的制定和执行情况以及厉行节约反对浪费情况

9、机构设置、编制使用以及有关规定的执行情况;10、对下属单位有关经济活动的管理和监督情况;

11、履行有关党风廉政建设第一责任人职责情况,以及本人遵守有关廉洁从政规定情况;

12、对以往审计中发现问题的整改情况;13、其他需要审计的内容。

(四)国有企业领导人员经济责任审计的主要内容(《实施细则》第16条)：

1、贯彻执行党和国家有关经济方针政策和决策部署,推动企业可持续发展情况;

2、遵守有关法律法规和财经纪律情况；

3、企业发展战略的制定和执行情况及其效果；

4、有关目标责任制完成情况；

5、重大经济决策情况;

6、企业财务收支的真实、合法和效益情况,以及资产负债损益情况；

7、国有资本保值增值和收益上缴情况；

8、重要项目的投资、建设、管理及效益情况；

9、企业法人治理结构的健全和运转情况,以及财务管理、业务管理、风险管理、内部审计等内部管理制度的制定和执行情况,厉行节约反对浪费和职务消费等情况,对所属单位的监管情况;

10、履行有关党风廉政建设第一责任人职责情况,以及本人遵守有关廉洁从业规定情况;

11、对以往审计中发现问题的整改情况；

12、其他需要审计的内容。

六、如何正确履职尽责(主要方面)

树立五观”:正确政绩观、依法行政观、大局利益观、科学管理观、廉洁自律观。

防“三险”:财务风险、决策风险、控制风险。

(一)贯彻落实中央宏观调控、经济结构调整及财政、土地、环境保护等政策情况,如“稳增长促改革调结构惠民生防风险、去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”等系列政策落实情况。

(二)贯彻执行中央一系列重要方针政策措施和法律法规(如八项规定、党政机关厉行节约反对浪费条例、约法三章、会议费、培训费相关规定等的贯彻执行情况),如“三公”经费开支、楼堂馆所建设、滥发津贴补贴等。如:

经费管理方面:严禁以各种名义突击花钱和滥发津贴、补贴、奖金、实物;严禁超预算或无预算安排支出,严禁虚列支出、转移或者套取预算资金;严格控制国内差旅费、因公临时出国费、公务接待费、公务用车购置及运行费、会议费、培训费等支出,年度预算执行中不予追加;严格开支范围和标准,严格支出报销审核,不得报销任何超范围、超标准以及与相关公务活动无关的费用。

公务接待方面:禁止异地部门间没有特别需要的一般性学习交流、考察调研,禁止违反规定到风景名胜区举办会议和活动;对无公函的公务活动不予接待,严禁将非公务活动纳入接待范围;不得在机场、车站、码头和辖区边界组织迎送活动,不得跨地区迎送,不得张贴悬挂标语横幅,不得安排群众迎送,不得铺设迎宾地毯;接待对象应当按照规定标准自行用餐,接待单位可以安排工作餐一次;接待对象在10人以内的,陪餐人数不得超过3人;超过10人的,不得超过接待对象人数的三分之一。

会议活动方面:会议费预算要细化到具体会议项目,执行中不得突破;会议费应纳入部门预算,并单独列示;二、三、四类会议会期均不得超过2天传达、布置类会议会期不得超过1天;会议报到和离开时间，三类会议合计不得超过2天,四类会议合计不得超过1天;二类会议参会人员不得超过300人,其中,工作人员控制在会议代表人数的15%以内,三类会议参会人员不得超过150人,其中,工作人员控制在会议代表人数的10%以内;四类会议参会人员视内容而定,一般不得超过50人。

(三)民主科学做出重大经济决策(自觉履行“三重一大”决策规定)

决策机制、制度的健全完备性;决策机制、制度执行的有效性;决策方式是否民主、科学;决策内容的合法性;决策程序是否规范;决策是否达到预期目标;决策资料的完整性。

(四)重要投资建设项目的建设和管理

1.抓决策

2.抓程序

3.抓造价

4.抓投资控制

5.抓变更

6.抓质量

7.抓结算

8.抓工程和资金管理

(五)重要经济事项管理

投资、融资、重要资产处置、重要国有资产(资源)管理使用和财政资金分配使用等事项,要科学民主决策,手续完备、程序规范,价格要合理公道,重要经济事项依法依规,结果要产生效益

(六)对内部的管理要完善、到位

由于制度不健全、监管不到位,内部出现不良的经济问题时,作为领导干部通常要负领导责任,严重时当负主管责任。因此要加强对内部的监督管理,尤其要抓好内部控制制度的建设及有效执行。

内控制度建设主要包括:预算编制执行决算管理、财务审批报销制度、资产管理处置制度、监督检查制度、经济事项决策制度、招标采购管理制度、风险管理制度等。制度必须得到有效执行,制度建设不得与上位法冲突。

(七)依纪依规,廉洁从政(从业)

对领导干部的经济责任审计,廉洁审计是必须的内容,包括两个方面:履行党风廉政建设责任制第一责任人的情况及个人遵守廉洁从政、从业的情况。第一,抓好党风廉政建设责任,层层负责,分工落实,有举措、有检査有落实;第二,严格遵守《廉政准则》,不违规、不逾矩

需要说明的是,经济责任审计直接针对被审计领导干部提出问题、界定责任,但同时可以对相关当事人提出处理建议。有关部门在处理被审计领导干部违规违纪问题时,同样可以对相关责任人进行责任追究。

七、领导干部应承担经济责任的类型及其界定依据

对领导干部履行经济责任过程中存在的问题,审计机关应当按照权责一致原则,根据领导干部的职责分工,充分考虑相关事项的历史背景、决策程序等要求和实际决策过程,以及是否签批文件、是否分管、是否参与特定事项的管理等情况,根据两办《规定》及其实施细则认定其应当承担的直接责任、主管责任和领导责任。对领导干部应当承担责任的问题或者事项,可以提出责任追究建议。

根据实施细则第二十五条,被审计领导干部对审计发现的问题应当承担直接责任的,具体包括以下情形:

(一)本人或者与他人共同违反有关法律法规、国家有关规定、单位内部管理规定的;

(二)授意、指使、强令、纵容、包庇下属人员违反有关法律法规、国家有关规定和单位内部管理规定的;

(三)未经民主决策、相关会议讨论或者文件传签等规定的程序,直接决定、批淮、组织实施重大经济事项,并造成国家利益重大损失、公共资金或国有资产(资源)严重损失浪费、生态环境严重破坏以及严重损害公共利益等后果的;

(四)主持相关会议讨论或者以文件传签等其他方式研究,在多数人不同意的情况下,直接决定、批准、组织实施重大经济事项,由于决策不当或者决策失误造成国家利益重大损失、公共资金或国有资产(资源)严重损失浪费生态环境严重破坏以及严重损害公共利益等后果的;

(五)对有关法律法规和文件制度规定的被审计领导干部作为第一责任人(负总责)的事项、签订的有关目标责任事项或者应当履行的其他重要职责,由于授权(委托)其他领导干部决策且决策不当或者决策失误造成国家利益重大损失、公共资金或国有资产(资源)严重损失浪费、生态环境严重破坏以及严重损害公共利益等后果的;

(六)其他失职、读职或者应当承担直接责任的。

根据实施细则第二十六条,被审计领导干部对审计发现的问题应当承担主管责任的,具体包括以下情形:

(一)除直接责任外,领导干部对其直接分管或者主管的工作,不履行或者不正确履行经济责任的;

(二)除直接责任外,主持相关会议讨论或者以文件传签等其他方式研究,并且在多数人同意的情况下,决定、批准、组织实施重大经济事项,由于决策不当或者决策失误造成国家利益损失、公共资金或国有资产(资源)损失浪费、生态环境破坏以及损害公共利益等后果的;

(三)疏于监管,致使所管辖地区、分管部门和单位发生重大违纪违法问题或者造成重大损失浪费等后果的

(四)其他应当承担主管责任的情形。

根据实施细则第二十七条,被审计领导干部对审计发现的问题应当承担领导责任,是指除直接责任和主管责任外,被审计领导干部对其职责范围内不履行或者不正确履行经济责任的其他行为应当承担的责任。

八、责任事项及追究依据

《会计法》第4条、第5条、第28条、第42条、第43条、第44条、第45条、第46条、第47条、第48条、第49条;

《中华人民共和国公务员法》第42条、第53条、第56条、第101条;

《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》第5条、第6条、第7条、第8条、第9条;

《财政违法行为处罚处分条例》全文(国务院令第427号)《中国共产党纪律处分条例》第7条、第8章;

《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》2015年8月)第5条、第6条、第7条、第8条、第10条；

《广州市政府部门行政首长财经责任问责试行办法》第6条、第7条、第8 条、第9条、第10条、第11条、第12条、第13条、第14条、第15条第16条;

《广州市市直党政机关工作人员财经问责办法》第7条、第8条、第9条第10条、第11条、第12条、第13条、第14条、第15条、第16条;其他法律法规规定。

九、经济责任审计中常见违规违纪问题

(一)预算方面

预算编制不准确、不细化

不按预算批复执行预算

无预算、超预算支出预算执行率低

混用、挪用、挤占专项资金

非税收入未纳入预算管理或未上缴财政等

(二)财务管理方面

管理制度不健全、不完善、不科学

大量使用现金,未使用公务卡结算

公款私存、账外账

往来款反映不真实,长期不清理

将资金从零余额账户转入代管户

支出手续不规范,证明材料不完备

票据管理混乱

“三公”经费、会议费等控制不严

津贴总量申报不规范,违规发放津贴补贴等

(三)资产管理方面

已使用资产未入账

已处置/调拨/捐赠(等)资产未销账

账实不符

未建立实物资产明细账

(四)程序方面

资产有偿使用未报批(物业出租)

资产有偿使用未经公开程序招标或挂牌

采购无预算或未实行政府采购程序

(五)经济决策方面

乱收费、乱摊派、乱集资(违规)

未按“三重一大”原则决策(民主)

决策过程缺乏科学论证(科学)

决策违反法规政策规定(守法)

决策造成损失(后果)

(六)尽职方面履责方面

未完成工作规划、计划目标

未完成考核指标

未完成约定任务

未完成上级工作部署

未推动单位科学发展

(七)政策执行方面

不按规定计缴“五险一金

发展经济导致资源浪费、生态环境破坏

(八)廉政方面

超标准配置公务用车

超面积、超标准装修办公室

公款报销应由个人或亲属承担的费用(含公款吃喝、公款旅游、公款消费携亲属出公差等)

未尽到党风廉政建设第一责任人职责

个人违反廉政规定

十、几个认知误区

(一)经济责任审计是走过场或是查经济案

领导干部经济责任审计中党中央、国务院加强干部监督管理的一项重要举措,是《审计法》赋予审计机关的法定职责,目的是揭示问题、规范管理、促进依法行政、依法经营,对存在的问题,依法界定责任,审计结果作为干部考核、使用的重要依据;同时,开展领导干部经济责任审计,已成为各级审计机关的日常工作之一,是常态化的审计任务,接受审计的领导干部,是经济责任审计工作联席会议及审计机关根据相关要求及领导干部任职时间长短、审计全覆盖等因素综合确定的,不具有特殊的针对性。当然,审计中发现的重大违规违纪违法事项,审计机关也会依法移送有关机关进行处理。

(二)集体决策失误不承担责任

集体决策失误是不是就不需要承担责任?这个问题需要具体分析,分析的角度是多维的,主要考虑决策的程序、决策的内容、决策的执行、决策的效果以及问题与决策之间是否存在因果关系等等。

集体决策内容违法违规的,根据《实施细则》第25条第一款的规定,领导干部应承担直接责任。

集体决策,在大多数人不同意的情况下做出的决策造成严重后果的,根据《实施细则》第25条第四款的规定,领导干部应承担直接责任;集体决策,在大多数人同意的情况下做出的决策造成严重后果的,根据《实施细则》第26条第二款的规定,领导干部应承担主管责任。

注意:文件传签是集体决策形式之一

集体决策不当造成严重后果可以免责的情形:会议记录表明被审计领导干部发表了保留意见或反对意见、在少数服从多数的原则下做出的决策。

(三)前任遗留的问题后任不承担责任

有的领导干部存在“新官不理旧事”的思想,认为前任的事与已无关,这种看法是不正确的,作为后任者,发现并纠正前任的错误决策、决定是义不容辞的责任,研究解决前任的历史遗留问题责无旁贷。

(四)功大于过,偶然的失误不承担责任

有些领导干部认为,自已在任上辛勤工作,取得很大的成绩,偶尔的决策失误也是瑕不掩瑜,不应该承担责任。领导干部经济责任审计有关规定要求审计机关应当依照法律法规、国家有关政策以及干部考核评价等规定,结合地区、部门(系统)、单位的实际情况,根据审计查证或者认定的事实,客观公正实事求是地进行审计评价。也即是说,对领导干部的评价必须是全面的、客观的、实事求是的,是功数功,是过写过,该承担责任的也必须依法界定责任。